1946年"枫丹白露宫会谈"失败后,法国政府以印支高级专员达尚留及其顾问皮尼翁为代表的人物开始推动"保大方案"。1947年6月博拉尔与保大接触后,法国外交部确定了签订《下龙湾协议》、组建越南临时中央政府及保大回归的"三阶段计划"。谈判关键是越南的"独立与统一"问题。法国一方面承认"越南国"独立,却将其限定在"法兰西联邦"框架内,另一方面同意将交趾支那并入越南,却用各种方式拖延这一进程。"保大方案"反映了法国印支政策的倒退,它高估了保大的影响力,低估了他的政治谋略,加上当时国际及地区局势迅速转变,该方案以失败告终。此后,法国在提防美国直接介入的前提下开始积极争取美国援助,军事解决成为法国印支政策的主要方向。

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